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11月7日，联合国环境规划署（UNEP）发布《2024年适应差距报告：赴汤蹈火》（Adaptation Gap Report 2024: Come Hell and High Water），评估了全球适应规划、实施和融资的进展。报告指出，虽然在适应规划方面取得了进展，但由于适应资金需求和流量之间存在巨大差距，发展中国家整体在执行方面有所落后。

1 进展

（1）适应规划的质量正在提高，但实现国家适应规划的全球覆盖还比较困难。①目前，有171个国家至少制定了1项国家级适应政策、战略或计划。其中，51%的国家制定了2项政策、战略或计划，20%的国家制定了3项政策、战略或计划。②在26个还没有出台国家文书的国家中，16个国家正在制定国家规划文书，但有10个国家没有制定文书的迹象，其中7个国家在脆弱国家指数（Fragile States Index）中排名靠前。

（2）适应规划的执行进展缓慢，问题重重。各国需要增强雄心，为日益增加的气候风险做好准备。对《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》融资机制下适应行动的评估结果表明，大约一半的项目要么结果不令人满意，要么在没有项目资金的情况下不太可能长期延续。对国家行动方案执行进度报告的分析表明，结果好坏参半，并存在一系列制约进展的体制、监管、资金和能力方面的障碍。

（3）适应资金缺口仍然巨大，弥合这一缺口是气候融资的优先事项。①流向发展中国家的国际公共适应资金从2021年的220亿美元增至2022年的280亿美元，这是自《巴黎协定》签订以来最大幅度的绝对增长和相对同比增长。②《格拉斯哥气候协议》（Glasgow Climate Pact）敦促发达国家在2025年向发展中国家提供的适应资金在约190亿美元（2019年水平）的基础上至少翻倍。然而，即使实现《格拉斯哥气候协议》的目标，也只能将适应资金缺口（估计为每年1870亿~3590亿美元）缩小约5%。

2 弥合适应资金缺口

（1）应对气候挑战需要更多的适应资金和更具战略性的投资方法。因气候挑战规模宏大，适应融资需要从关注短期、基于项目和被动反应的行动转向更具预见性、战略性和变革性的适应。这就需要在较难融资的领域采取更多行动。如果仅关注技术方案，或只专注于最容易融资的领域，将无法达成所需的适应规模或类型。

（2）对公共和私营部门而言，促成因素、新方法和金融工具是解锁适应资金的关键。①就公共部门而言，这些促成因素包括创建基金和融资机制、气候财政规划和气候预算标记、将适应纳入国家发展规划和中期支出框架的主流，以及适应投资规划。②正在出现的新方法和金融工具也可增加适应融资。其中包括风险金融、与保险挂钩的工具、基于绩效的补助金、复原力信贷和债券、适应转换借款，以及为生态系统服务付费。③对私营部门而言，可通过气候风险披露框架、过渡规划和适应分类法来鼓励投资，也可利用公共财政（混合融资），强化降低私营部门融资风险的方法和工具。适应加速器和平台可为这些措施提供支持。

（3）谁为适应付费的问题尚未得到充分解决。在许多融资模式中，适应的最终成本都是由发展中国家承担。这也许有助于弥合资金缺口，但不符合“共同但有区别的责任与各尽所能”原则，也不符合污染者付费原则。

3 加强能力建设和技术转让，以提高适应行动的有效性

（1）能力建设和技术转让对于加强发展中国家的适应行动至关重要，但其有效性尚不确定。在国家行动方案和技术需求评估中普遍提及能力和技术需求，然而，目前为满足这些需求所做的努力往往缺乏协调、成本高昂且为期短暂。

（2）发展中国家表示需要在适应规划和执行的所有方面加强能力和技术，重点是水、粮食和农业。90%的国家行动方案中提到粮食和农业相关部门的能力需求，其次是与环境、水和健康。

（3）弥合能力和技术需求与实地行动水平之间的差距需要克服多方面的挑战。有几个因素削弱了目前提供的技术转让的有效性。其中，经济和财政制约因素最为普遍，如前期投资成本高、难以获得贷款，以及法律和监管框架需要更多的国内支持政策，以促进开发和转让发展中国家认为重要的技术和技能。

（4）更好的能力建设和技术转让可以加快适应规划和执行。该报告就提高能力建设和技术转让的有效性提出以下建议：①支持能力建设的干预措施应调动现有能力，均衡强调硬能力（技术）和软能力（有利条件），并将性别平等和社会包容作为核心考量因素。②需要建立更强大的证据库，为能力建设干预措施和技术转让优先事项提供依据，包括通过监测和评估提供依据。应涵盖有关能力和技术需求的证据、对不同受影响群体有效的方法及其实际成本。③能力建设和技术转让计划应支持跨部门、不同规模、跨越不同发展重点的适应工作，并推动转型变革。当前的优先事项往往过于技术导向，侧重于响应国际承诺或应对眼前的危机，从而限制了实现更深层次变革的努力。④适应战略的制定应基于对需求的整体理解，而不是从推动特定技术的角度出发，以便将适应战略融入更为广泛的发展战略之中。