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9月29日，美国政府问责局（GAO）发布题为《脱碳：CCUS现状、挑战和政策措施》（Decarbonization: Status, Challenges, and Policy Options for Carbon Capture, Utilization, and Storage）的报告，梳理了全球碳捕集、利用与封存（CCUS）部署现状，分析了美国CCUS发展、示范和部署面临的关键挑战，并为决策者建议了可采取的政策措施。

1 部署现状

根据全球碳捕集与封存研究院（GCCSI）调查数据，截止2021年，全球处于运行状态的大规模商业CCUS项目有27个，其中12个在美国。这些项目涵盖电力、水泥、钢铁、生物乙醇等：电力行业，加拿大萨斯喀彻温省的“边界大坝”于2014年开始运行，是全球唯一拥有碳捕集与封存（CCS）技术的大型电站；水泥行业，暂无商业化CCUS设施，2020年底挪威海德堡水泥公司（Heidelberg Cement）安装全球首个全尺寸CCS设施；钢铁行业，阿拉伯联合酋长国于2016年投入运行的Al Reyadah项目是全球首个也是唯一一个商业规模项目；生物乙醇行业，位于堪萨斯州的Arkalon是美国第一家商业化生物乙醇精炼厂，自2009年以来一直在运行。

2 关键挑战

报告指出，美国CCUS发展、示范和部署面临的关键挑战涉及捕集、利用、基础设施、经济激励和社区参与等环节：

（1）捕集。①建造一个成熟的CCUS项目需要的时间过长，从项目宣布到投入生产可能要花费6~7年；②前期建造项目成本高昂，后期运营维护设施仍需一定的资金支持；③水泥、钢铁等产品价格由市场决定，美国制造商将成本转嫁给消费者的能力有限。

（2）利用。①与传统产品相比，大部分二氧化碳产品不具备价格竞争力；②产品使用过程中达不到现有的行业性能标准，同时燃料标准对二氧化碳减排也没有激励作用；③缺乏标准的生命周期评估指南，难以判断产品是否真的具有减排效益。

（3）基础设施。①规划、批准和建设CCUS基础设施的时间较长；②由于土地使用权私有，因此大规模部署管网或其他基础设施需要进行谈判，此外，缺乏明确的地下孔隙空间使用权也使得地质封存更加复杂；③捕集设施和封存地点之间的距离影响着运输环节的成本与可行性。

（4）经济激励。①项目对税收抵免的依赖增加了政府的税收支出，同时财政奖励措施反而会增加化石燃料的开采和使用；②由于信贷的不确定性和监管机构及企业的能力限制，CCUS企业可能难以进入低碳燃料标准（Low Carbon Fuel Standard, LCFS）市场；③仅靠出售碳信用额度不足以刺激项目部署，同时碳交易体系缺乏核算标准，难以核实某个项目的减排量；④确立联邦碳定价机制可能会增加汽油或电力等碳密集产品的成本。

（5）社区参与。①大多数美国人对CCUS并不了解；②甚至部分社区存在负面看法，认为社区项目部署对环境和气候有害、投资者只为自身牟利等。

3 政策措施

报告建议决策者尝试从以下7个方面切入，以解决上述问题：①加强对研发和大规模示范的持续投资，通过技术革新、规模生产降低成本，同时推进新兴技术发展，但在这一过程中，利益相关方需要集思广益、仔细监督；②创建或使用技术中立的标准，鼓励开发或使用具有最佳减排效益的产品，促进美国制造业发展；③支持制定和鼓励使用标准化生命周期评估指南，以验证二氧化碳产品的减排效益、提高利用途径或产品间比较的准确性；④支持制定有关二氧化碳储存的法律或监管框架，减少争取封存土地使用权的时间和成本，促进碳封存基础设施州内部署和跨州部署；⑤促进CCUS设施的战略性选址，因地制宜地部署基础设施，降低资金流动和设施部件运输成本，延长设施使用时间；⑥修改现有的激励措施和税收抵免，降低CCUS项目准入门槛，增加设施部署数量和种类，同时未来部署应以市场为导向；⑦支持和鼓励社区参与CCUS部署，推进宣传教育和公众知识竞赛，建立公众支持、了解公众意愿。